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解读《消防监督检查规定》
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| 发表时间：2006-8-21 16:49:27 来源：湖南消防网 |
《消防监督检查规定》（公安部73号令,以下简称“73号令”）是消防监督执法人员从事消防监督检查工作的行为准则，其配套的法律文书是消防监督执法工作最常用的文书。因此，这部规章的出台对于促进依法治火，规范消防监督执法行为有着十分重要的意义。
73号令是在原有的《消防监督检查规定》（公安部36号令,以下简称“36号令”）的基础上修订而成的，共5章，38条，比36号令增加了10条，对消防监督检查的执法主体、消防监督检查的内容、形式、方法、程序等都作了系统的规定，具有较强的操作性，符合当前消防监督执法工作的实际。学习掌握好73号令，尤其是弄清弄懂73号令与原有的36号令之间的区别异同，对于消防监督执法人员更好的履行监督执法职责，无疑是十分必要的。在此，笔者抛砖引玉，就73号令新增或修改的主要内容谈点个人的学习体会。
1、改革了对单位的消防监督检查模式
2001年公安部发布了《机关、团体、企业、事业、单位消防安全管理规定》（公安部61号令,以下简称“61号令”），对消防安全责任和消防安全重点单位进行了重新的界定，明确了机关、团体、企业、事业单位的消防安全责任，扩大了消防安全重点单位的范围，并由此引发了消防监督管理模式的改革，即对重点单位的监督检查由定期检查改为抽查。但公安部36号令规定的是对重点单位实行每季度不少于一次的定期检查，并且对重点单位的界定标准也不同。为了解决这两部规章的矛盾，公安部发文明确：根据61号令确定的消防安全重点单位实行抽查，根据36号令确定的消防安全重点单位实行定期检查。这种确定重点单位的双重标准和对重点单位监督检查的双重模式客观上引起了基层消防监督管理工作的混乱，造成了一些失控漏管。在这种情况下，对原36号令进行修改，出台新的规定就显得尤为迫切。73号令在对消防安全重点单位的监督管理上充分注意了与61号令的衔接与契合。一是新规定公安消防机构负责受理本行政区域内的消防安全重点单位申报，并在确定后报本级人民政府和上一级公安消防机构备案。将原来主动确定重点单位，改为被动接受申报，从而突出了单位在消防工作方面的主体责任。二是新设定了监督抽查制度，废除了对重点单位的定期检查制度。规定对消防安全重点单位的监督抽查每半年至少组织一次，对其他单位的监督抽查每年至少组织一次。即今后不论是对重点单位还是非重点单位都是实行监督抽查，不再搞定期检查。三是新设定了监督检查公告制度。规定公安消防机构组织监督检查时，可以事先公告检查的范围、内容、要求和时间。监督检查的结果可以通过适当方式予以通报或者向社会公布。本地区重大火灾隐患情况应当定期公布。四是删除了有关重点单位的界定标准，统一使用61号令来界定重点单位，并明确规定有固定经营场所且具有一定规模的个体工商户应当纳入监督检查范围。这也就意味着今年9月1日以后，公安消防机构就应当按61号令与73号令的要求，重新明确重点单位，采用新的模式进行监督。此外，73号令还规定公安部消防局和省、自治区、直辖市公安消防机构可以根据需要统一组织监督抽查。赋予了省级以上公安消防机构具体实施消防监督检查的权力。
2、对公安派出所消防监督检查工作做出了更为具体的规定
我国实行消防监督三级管理体制已有多年。但从实际情况来看，由于过去的规定对公安派出所的消防监督管理权利与义务规定不够明确，程序不够清楚，加上思想上的认识还不够到位。因此，一些地方的公安派出所并没有将消防监督工作纳入派出所日常工作的范围，客观上造成了非消防安全重点单位消防监督失控漏管。鉴于此，73号令对公安派出所消防监督检查工作做出了更为具体的规定。一是明确了公安消防机构应当对公安派出所消防监督检查工作进行业务指导。二是明确了公安派出所从事消防监督检查的人员应当经过消防业务培训合格后上岗。三是授权省、自治区、直辖市公安机关对公安派出所实施消防监督检查的范围、程序、行政处罚的权限以及法律文书等作出规定。
3、对公众聚集场所和大型群众性活动的开业、使用、举办前检查作出了更为详细的规定
原36号令仅规定应对公众聚集场所和大型群众性活动进行开业、使用、举办前的检查，但对检查的内容却没有明确。这种公众聚集场所和大型群众性活动开业、使用、举办前的检查，实质上是一种行政许可。根据《行政许可法》的要求，其检查的内容应当是公开的、明确的。同时，对公众聚集场所无论规模大小一律实行检查制度，既不符合行政效能原则，又人为增加了社会单位与群众负担。鉴于此，73号令明确了对公众聚集场所和大型群众性活动使用、开业或举办前的消防安全检查的内容，同时规定只需对具有一定规模的公众聚集场所进行开业前消防安全检查，并授权由省级公安消防机构确定具有一定规模的公众聚集场所的界定标准。
4、明确了火灾隐患、重大火灾隐患的确定标准
原36号令对于火灾隐患和重大火灾隐患的确定标准较为模糊，仅作了定义性的解释：存在违反消防法律、法规行为，可能造成火灾危害的，为火灾隐患；存在严重违反消防法律、法规行为，可能导致重大人员伤亡或者重大财产损失的，为重大火灾隐患。这种不甚清晰的定义，导致基层执法单位界定火灾隐患时往往标准不一，各行其是，尤其是容易混淆消防违法行为与火灾隐患的区别。鉴于此，73号令对火灾隐患和重大火灾隐患的界定标准作了进一步明确。规定：影响人员安全疏散或者灭火救援行动，不能立即改正的；消防设施不完好有效，影响防火灭火功能的；擅自改变防火分区，容易导致火势蔓延、扩大的；在人员密集场所违反消防安全规定，使用、储存易燃易爆化学物品，不能立即改正的；不符合城市消防安全布局要求，影响公共安全的为火灾隐患。有以上情形且情况严重，可能导致重大人员伤亡或者重大财产损失的，为重大火灾隐患。并规定确定重大火灾隐患及其整改期限，应当组织集体讨论，涉及复杂或者疑难技术问题的，应当在确定前组织专家论证。
5、将责令当场改正改为责令立即改正，并取消了《责令当场改正通知书》
原36号令规定对违章进入生产、储存易燃易爆危险物品场所等10类行为责令当场改正。“责令当场改正”强调的是当场当面当时改正，而事实上，有的行为，如违反消防安全规定，生产、使用、储存、销售、运输或者销毁易燃易爆危险物品的，就不太可能当场当面当时改正过来，而必须有个过程，但如果改为“责令限期改正”，又起不到督促单位尽早尽快的改正的效果。73号令将“责令当场改正”改为“责令立即改正”，强调的是尽早尽快的改正，无疑更适合于执法的实际。在具体操作上，73号令取消了《责令当场改正通知书》，但并没有新设定《责令立即改正通知书》，而是规定在《消防监督检查记录》上记载，并依法予以处罚。这也就意味着责令立即改正只需口头告知当事人，并在《消防监督检查记录》上记载，交单位主管人员签字就可以了，不必再专门下发文书。这里还应当注意的是，“责令立即改正”的行为比原“责令当场改正”的行为少了两项，一项是消防设施管理值班人员和消防安全巡逻人员脱岗的；另一项是举办大型集会、焰火晚会、灯会等群众性活动，具有火灾隐患的。这是因为前者在法律、法规中没有对应的处罚条款，后者在73号令的第26条中另有规定（对擅自举办具有火灾危险的大型群众性活动，有火灾隐患且当场不能改正的，公安消防机构应当责令停止举办）。
6、新设定了一系列有关火灾隐患整改的制度
为解决火灾隐患的整改久拖不决，难以到位的问题，73号令新设定了一系列有关火灾隐患整改的制度。一是明确了不符合现行技术标准的合法的人员密集场所、易燃易爆场所的责令整改期限。规定：安全疏散设施未达到要求，不需要改动建筑结构的，应当在十日内整改完毕；需要改动建筑结构的，应当在一个月内整改完毕；应当设置自动灭火系统、火灾自动报警系统而未设置的，应当在一年内整改完毕。二是新设定了延期整改制度。对于确有正当理由不能在限期内整改完毕的，可以由单位在整改期限届满前向公安消防机构提出书面延期申请。公安消防机构审查后作出是否同意延期的决定。三是增加了向政府报告重大火灾隐患的制度。公安消防机构在消防监督检查中发现城市消防安全布局或者公共消防设施不符合消防安全要求的，应当书面报请当地人民政府或者通报有关部门予以解决；发现医院、养老院、学校、托儿所、幼儿园、地铁以及生产、储存易燃易爆化学物品的单位等存在重大火灾隐患，单位自身确无能力解决的，或者本地区存在影响公共安全的重大火灾隐患难以整改的，应当书面报请当地人民政府协调解决。
7、新增了有关处理举报、投诉的规定，并新设了记录表
针对社会群众法律意识、自我维权意识及消防安全意识不断提高，对消防违法违章、火灾隐患举报、投诉越来越多的情况，73号令对处理举报、投诉作出了专门规定。要求公安消防机构接到举报、投诉，应当填写《消防违法行为举报、投诉查处情况记录》，并及时进行核查。情况属实的，应当按照规定进行处理。核查、处理情况应当及时告知举报、投诉人。举报、投诉人要求保密的，应当为其保密。
8、新设定了撤销批准制度及其文书
根据《行政许可法》及《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》（国务院302号令）的规定，负责行政审批的政府部门或机构发现取得行政许可的单位和个人不再具备安全条件的，必须立即撤销原批准。鉴于此，73号令规定：公安消防机构发现依法投入使用或者开业的公众聚集场所，在使用或者经营中存在重大火灾隐患且逾期不改，不再具备消防安全条件的，除依法予以处罚外，还应当撤销原同意其使用或者开业的《消防安全检查意见书》，及时制作并送达《撤销批准决定书》。
9、对责令停产停业类的处罚作出了新的规定
一是在报请政府决定的处罚种类中增加了责令停止施工、停止使用两类处罚。规定：责令停产停业、停止施工或者停止使用，对经济和社会生活影响较大的，报请当地人民政府决定。并强调对当事人逾期不履行消防行政处罚决定的，公安消防机构可以依法采取措施、申请当地人民法院强制执行。二是取消了责令停止施工、停止使用、停产停业、停止举办需事先报上一级公安消防机构或主管公安机关批准的规定。原36号令规定: 县（市、区、旗）公安消防机构需要作出责令停止施工、停止使用、停产停业处罚或者需要责令停止举办的，应当事先报上一级公安消防机构批准，地处偏远地区的县（市、区、旗）公安消防机构可上报主管公安机关批准的规定。事先报上一级公安消防机构或主管公安机关批准，无疑需要一个过程，而对有的违法工程、违法建筑、重大火灾隐患及不具备消防安全条件的大型群众活动来说，如果不及时责令停止施工、停止使用、停产停业或者责令停止举办，就有可能导致更严重的违法、更严重的火灾隐患，造成更大的损失，给单位下一步的整改增加难度。再则，责令停产停业、停止施工或者停止使用，对经济和社会生活影响较大的，要报请政府决定，如事先再报上一级公安消防机构或主管公安机关批准无疑是多此一举了。因此，取消这条规定既有利于提高执法效率，又有利于火灾隐患的整改。
10、对执法的有关期间重新作出了规定
原36号令规定的执法期间较为零散，且实际执行中存在困难。如原来规定责令限期改正和重大火灾隐患整改，期限届满就要复查，实际工作中往往因期限届满之日有其它工作或到期要进行复查的单位过多而无法执行到位。且36号令中没有明确工作日的概念，因此，期限届满之日如是节假日的，按要求也要去复查，这明显不符合工作实际。因此，以前复查超期限的情况较为普遍。相比之下，73号令确定的期间更为统一，更为宽松，也更符合执法实际。此外还明确了工作日的概念，即节假日不包括在期间内，如果期间届满的最后一日是节假日的，以节假日后的第一日为期间届满的日期。规定的具体期间有8项：《消防安全检查意见书》、《复查意见书》是在受理后4个工作日内检查，自检查之日起3个工作日内送达；《撤销批准决定书》、《同意/不同意延期整改通知书》自复查或受理之日起3个工作日内送达；《责令限期改正通知书》、《重大火灾隐患限期整改通知书》，自检查之日起4 个工作日内送达。组织专家论证的，可以延长10个工作日送达；对安全出口上锁、疏散通道堵塞的举报、投诉，应当在24小时内进行核查，对其他消防违法行为的举报、投诉，应当在4个工作日内进行核查；擅自举办具有火灾危险的大型群众性活动，有火灾隐患且当场不能改正的，当日制作并送达《责令停止举办通知书》，情况紧急的，应当立即送达。
11、加重了对公安消防机构和消防监督执法人员违法违纪行为的处分力度
对公安消防机构及其人员的消防监督执法提出了更高的要求。对在监督检查工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为扩大了处分范围，加重了处分力度。如原规定发现重大火灾隐患不按规定填发法律文书，不按时限送达或到期不复查，造成严重后果的予以处分，现规定凡不按规定制作、送达法律文书，超过规定的时限复查，或者有其他不履行或者拖延履行消防监督检查职责的行为，经指出不改正的都要处分；原规定对依法受理的消防安全检查申报，未经检查或者经检查不符合消防安全条件，同意其施工、使用、生产、营业或举办，造成严重后果的予以处分，现规定不管是否造成严重后果都要予以处分；原规定对检查审批的项目故意刁难，拖延不办，超过规定时限，经指出不改正的要处分，现规定凡对当事人故意刁难的都要处分。同时还新增了在消防监督检查工作中弄虚作假的要处分的规定。
12、修改并新设定了法律文书与表格
73号令配套的文书与表格共有10类，11种。其中《消防安全检查申报表》有2种，分别供公众聚集场所使用开业前、大型群众性活动举办前申报用和申报恢复施工、使用、生产、营业、举办用。在11种法律文书与表格中，新设定的有4种，分别是：《消防违法行为举报、投诉查处情况记录》、《同意/不同意延期整改通知书》、《撤销批准决定书》、《责令停产停业（停止施工、停止使用）报请政府审批表》；修改保留的有7种，但部分应用范围有所变化。其中《消防监督检查记录》原来仅用于对重点单位进行监督检查，现在可用于监督抽查、公众聚集场所使用、开业前检查和大型活动举办前检查。《消防安全检查意见书》原来仅用于公众聚集场所使用、开业前检查和大型活动举办前检查两种情况，现在则还适用于责令停止施工、停止使用、停产停业或者停止举办后，单位申报恢复施工、使用、生产、营业、举办进行检查时使用，而以前这种情况使用的是《复查意见书》。此外，应当注意的是，在进行公众聚集场所使用、开业前检查和大型活动举办前检查时，要将《消防监督检查记录》与《消防安全检查意见书》配套使用。 |
| （作者： 湖南省公安消防总队防火监督部法规处 廖 奇） |
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